La Constitución Española de 1978 señala en su art. 1 que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho. Nuestra Norma Fundamental en su art. 10.1 fundamenta el “orden político” y la “paz social” en “la dignidad de la persona y los derechos inviolables que le son inherentes”. Sin embargo, la pandemia del covid-19 ha puesto de manifiesto para las personas consumidoras las costuras estatales de ese respeto a la dignidad de la persona y a la caracterización social de nuestro orden político. Una buena muestra de la insuficiencia de recursos para afrontar la grave crisis social y económica que nos azota es el RDL 37/2020.
Moratorias en alquileres: mucho papel y poco tiempo
El Real Decreto Ley 37/2020 afronta, en primer término, la modificación del art. 1 del RDL 11/2020 que vino a finales de marzo del año pasado a regular las moratorias en arrendamientos para casos de hogares vulnerables sin alternativa habitacional.
La moratoria se plantea como un incidente de suspensión en los procedimientos judiciales que estén en curso o los que se presenten durante este segundo estado de alarma que, en principio, se extenderá hasta el próximo 9 de mayo.
El planteamiento del incidente cabe en los procedimientos de resolución de contrato de arrendamiento por expiración de plazo o reclamación de rentas regulados ex. art. 250 Regla 1ª LEC, que ya dieron lugar a la inclusión de un nuevo apartado 5 en el art. 441 mediante el Real Decreto Ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler.
Ese nuevo apartado 5 venía a incorporar a nuestra Ley Rituaria la facultad del arrendatario de acudir a los servicios sociales para que éstos estudiaran la declaración de vulnerabilidad del mismo, autorizando la suspensión del procedimiento judicial por plazo máximo de un mes si el actor es persona física o tres meses si es persona jurídica, en caso de que los servicios sociales estimen la concurrencia de vulnerabilidad, y entretanto estos adoptan las medidas correspondientes para paliar el lanzamiento.
En este estado de cosas, el RDL 37/2020 dispone que hasta la finalización de este segundo estado de alarma (9 de mayo), y si se ha suspendido el proceso por aplicación de lo dispuesto ex. art. 441.5 LEC, se puede plantear el incidente de suspensión que he mencionado cuando concurra tanto el concepto de vulnerabilidad como el de carecer de alternativa habitacional.
Dependiendo del estado en el que se encuentre el proceso los efectos serán distintos, si bien, en todo caso, si no hubiera transcurrido el plazo de 10 días para contestar o aún no se hubiera señalado fecha para el lanzamiento se suspenderá el lanzamiento hasta el fin del estado de alarma.
No obstante para llegar a ese punto la norma incorpora una farragosa tramitación con traslados que debe dar el LAJ al actor para que en 10 días pueda alegar sobre la vulnerabilidad o no del demandado, posteriormente los servicios sociales disponen de otros 10 días para informar sobre la situación de vulnerabilidad del arrendatario, e incluso del arrendador que también puede aducir su situación de vulnerabilidad con los efectos que después veremos, y son los servicios sociales los que deben identificar “las medidas a aplicar por la administración competente”.
Esa farragosa tramitación se une a la dificultosa manera que la norma establece para acreditar los requisitos de la vulnerabilidad, que con carácter general se fija en 3 veces el IPREM (564,73 euros), calculado conforme a la subida del 5% experimentada tras la entrada en vigor de los Presupuestos Generales del Estado para 2021.
En tal sentido, el arrendatario deberá presentar toda la documentación requerida en el art. 6.1 del RDL 11/2020, entre la que se encuentran diferentes certificados de las administraciones de empleo, seguridad social y registros de la propiedad, certificados de empadronamiento y de otras administraciones sobre la situación económica en caso de trabajadores por cuenta ajena.
Cuestión esta que no casa muy bien con que en la mayoría de los casos se trata de datos que obran en aplicaciones informáticas conveniadas entre el Poder Judicial y los distintos organismos públicos, lo que podría sin duda aligerar los impactos burocráticos exigidos tanto a arrendatario como arrendador para poder acreditar su situación socioeconómica.
Tramitación de la documentación
Y es que es en este punto en el que entiendo que la excesiva carga de documentación y la extensión de los plazos en el diligenciamiento de las diversas fases del procedimiento, contando con que el 9 de mayo ya está ahí, muy cercano en el tiempo, provocarán que muchos procedimientos de este tipo aún se estén tramitando cuando llegue esa fecha, con lo que el esfuerzo de todas las partes (quizás especialmente de los arrendadores vulnerables) haya sido baldío, puesto que quedarán sin efecto las medidas reguladas en este RDL 37/2020.
Digo esto porque a mayores de recabar toda la documentación, dar traslados, esperar la respuesta de los servicios sociales y las consabidas dilaciones judiciales que todo ello conllevará, la finalización de la tramitación se efectuará mediante el dictado por el Juez de un Auto suspendiendo el lanzamiento si no se acredita la vulnerabilidad del arrendador y fijando fecha para la vista o el lanzamiento, según los casos, y reanudando los plazos de contestación del art. 440.3 LEC.
Parece, desde luego, que los redactores de la norma no son habituales de la vida diaria de los juzgados, en los que por desgracia se amontonan los asuntos y alcanzan importantes retrasos tanto en la tramitación como en la resolución, por lo que no hay que estar especialmente dotado para la adivinación para concluir que es posible que cuando llegue mayo aún se estén dando traslados entre partes para acreditar o negar la vulnerabilidad.
Y es que, aun cuando se acredita la vulnerabilidad y se suspenda el procedimiento, afirma la norma que las administraciones públicas competentes deberán adoptar las medidas establecidas en el informe de servicios sociales u otras que consideren adecuadas. La realidad nos enseña sin embargo que en muchos casos los ayuntamientos y las comunidades autónomas carecen de medios suficientes para ofrecer soluciones habitacionales a los arrendatarios con bajos recursos.
La ausencia de una política de servicios sociales preventiva en España frente a las tradicionales acciones caciquiles, caritativas y de beneficencia que han impuesto un modelo de atención directa cuando ya ha surgido el problema, es probable que se traduzca en la imposibilidad de ofrecer domicilios o “alternativas habitacionales”, puesto que solo una minoría de administraciones disponen de estas soluciones y no siempre en las mismas localidades donde se produce el problema.
Derecho de compensación
Finalmente, debemos referirnos telegráficamente al derecho de compensación de arrendadores y propietarios, que sí se presente como una novedad importante en el derecho español, pero que nuevamente da sensación de insuficiente para paliar los problemas económicos de determinados colectivos, como sean pensionistas con bajos recursos cuyo complemento pueda ser el alquiler de viviendas, que están sufriendo especialmente estas situaciones.
Los recursos económicos serán extraídos de los fondos destinados al Plan Estatal de Viviendas 2018-2021, lo que supone retirar fondos destinados a la creación de verdaderas alternativas habitacionales con carácter social y una buena muestra de la debilidad de nuestro Estado social que precisa de tomar fondos de partidas orientadas a otros fines para garantizar unas compensaciones que tampoco está tan claro que vayan a llegar al bolsillo de los propietarios o arrendadores.
Si bien, en cualquier caso, el ataque a los fondos destinados a la promoción de viviendas sociales se verá atenuado por la insuficiencia de la compensación, que no va a suponer la íntegra reparación del daño causado, toda vez que la norma contempla que el importe equivalga a un criterio indefinido cual sea el valor medio de los alquileres en la correspondiente zona, sin tomar una definición directa de tales promedios ni determinar con arreglo a qué índices se efectuara el cálculo.
Y, a mayores, la norma únicamente determina la compensación cuando hayan transcurrido tres meses desde el inicial informe de los servicios sociales sin que las administraciones competentes hayan adoptado medidas. Por lo tanto, bien pudiera suceder que si se adoptan tales medidas a los 45 días (más todo el tiempo anterior sin percibir rentas o poder disponer de la posesión) el propietario o arrendador no tengan derecho a ningún tipo de compensación.
En resumidas cuentas, la regulación citada parece más un brindis al sol o una nueva política de efectos especiales, que una solución estable y que venga a responder a problemas endémicos de nuestro mercado de alquiler no resueltos.
Tales problemas, como sean los altos precios no regulados, la inexistencia de parques de vivienda social de alquiler a precios accesibles, la carencia de regulación y efectos prácticos de los alquileres sociales o las tensiones políticas de todo signo con el telón de fondo de las presiones no sofocadas de los grandes tenedores de vivienda, no auguran grandes soluciones para proteger el derecho fundamental a una vivienda digna en los próximos meses.
Suspensión de desahucios por precario o acción reivindicatoria
Por otra parte, el RDL 37/2020 también introduce un nuevo art. 1 bis al RDL 11/2020, abordando la cuestión de las acciones destinadas a declarar la posesión de viviendas en precario (ocupaciones) o acciones reivindicatorias para reclamar la recuperación de la posesión.
La norma exige una serie de requisitos concurrentes que nuevamente nos abocan a dudar de la efectividad práctica de la regulación.
Parece acertado restringir las suspensiones en estos casos a aquellos procedimientos en los que el propietario de la vivienda no sea persona física o jurídica con más de 10 viviendas (lo que en todo caso se constituye como un umbral alto), como igualmente parece atinado precisar que los ocupantes o precaristas estén en situación de vulnerabilidad por tener bajos ingresos.
Sin embargo, por otro lado, estos procedimientos únicamente se suspenderán si los precaristas son dependientes y/o víctimas de violencia de género (no especifica la norma si con sentencia firme o cuál será el modo de acreditar tal extremo) o unidades de convivencia de las que forme parte un menor o un dependiente. Entiendo que algunos colectivos igualmente vulnerables quedan fuera de la norma, como sean pensionistas, desempleados o personas con bajos recursos.
En cualquier caso, las excepciones que han de concurrir para que no se suspenda el procedimiento auguran un nivel escaso de éxito de la regulación cuando la norma determina que no se suspenderán las acciones en las que la entrada o permanencia se haya producido “a consecuencia de un delito”, cuando bien sabemos que los grandes tenedores, como CORAL HOMES y otras inmobiliarias relacionadas con el sector bancario, están desarrollando campañas de denuncias masivas por usurpación.
La ambigüedad, cuando no el límite de la inconstitucionalidad, se alcanzan igualmente por la norma al limitar la suspensión del procedimiento a constatar la existencia de “indicios razonables” de la comisión de “actividades ilícitas”, sin que aclare cuáles deban ser esos indicios y en manos de quién esta considerar los mismos (puesto que será un juez civil quien resuelva en estos casos pero los indicios razonables de la comisión de actividades ilícitas dependerán siempre de la consideración que deba hacer un juez de instrucción atendiendo al principio de tutela judicial efectiva y con la lupa de la protección del derecho fundamental a la privacidad del domicilio). Y, en el mismo sentido, la norma impide la suspensión cuando la entrada se haya producido posteriormente “a la entrada en vigor del presente real decreto ley”, siendo que habitualmente es difícil precisar en este tipo de circunstancias cuál fue la fecha de inicio de la entrada irregular en domicilio o propiedades ajenas.
También en este caso debemos ser escépticos con la verdadera aplicación que pueda tener la norma y que llegue de modo efectivo a los colectivos que se han visto obligados a tomar la difícil decisión de entrar en una vivienda de terceros por no disponer de medios económicos ni para costearse un alojamiento, puesto que las excepciones son amplias y el plazo en que estará en vigor esta norma, hasta el 9 de mayo de 2021, dan a pensar que la misma no tendrá excesiva aplicación en la práctica judicial.
Estado de alarma: cortes de suministro reservados a consumidores vulnerables
En la declaración del estado de alarma el Gobierno acuñó una coletilla en su discurso oficial consistente en afirmar que nadie quedaría atrás. Esa coletilla no se vio acompañada de medidas avanzadas como sí fueron adoptadas en otros estados de nuestro entorno, consistentes en la suspensión del pago de suministros a las grandes eléctricas, gasísticas o compañías de agua que se han hecho con un importante mercado público de suministro, saneamiento y depuración.
La política de gestos seguida en nuestro país durante la pandemia continúa vigente con la introducción en el RDL 37/2020 de la prohibición de cortes de suministros básicos esenciales de luz, agua y gas natural, únicamente para consumidores vulnerables o en riesgo de exclusión social, situados en los umbrales del RD 897/2017.
Esos umbrales son anormalmente bajos, contemplando para familias de las que formen parte al menos dos menores unos ingresos anuales de menos de 7.906 euros, para consumidores vulnerables, o en caso de ser pensionistas que aparte de sus pensiones mínimas no tengan otros ingresos que superen los 500 euros anuales, por lo que la generalidad de los colectivos que podrían beneficiarse de la ausencia de cortes se muestra enormemente disminuida, exigiéndose además recabar toda una serie de documentación acreditativa que nuevamente exigirá un esfuerzo de la persona consumidora para conseguir datos que ya están obrando en bases oficiales.
Y si bien es cierto que la norma amplía los beneficiarios de la norma a aquellos que no tengan los contratos de suministros a su nombre, igualmente les exige que recaben una documentación ampliada, entre otras cosas, fotocopia del NIF o NIE de la persona que sea titular, lo que podrá suponer en la práctica algunas dificultades tanto para aquellos arrendamientos que no están declarados, cuando para aquellas situaciones en las que la relación con el propietario o arrendador está quebrada, bien sea por impagos u otras situaciones, remitiendo la validez de la solicitud a la aportación de una documentación que quizás no puedan conseguir los solicitantes porque el titular no la quiera facilitar.
Por consiguiente, nuevas dificultades añadidas para verificar la suspensión del suministro, en las que se echan de menos medidas razonables que incrementen los umbrales por un lado, que impongan a las compañías la creación de fondos sociales que ayuden a situaciones de dificultad económica como la que vivimos, o que hagan descansar la acreditación de las circunstancias en el acceso directo de las operadoras a bases oficiales para recabar datos, evitando así la deambulación y la complicación en conseguir toda la documentación, por lo que tampoco podemos ser optimistas de cara a valorar que sea verdaderamente útil para una gran mayoría esta nueva regulación.
De los teléfonos de atención al cliente a las cláusulas abusivas
Finalmente, pero no por ello menos importante, el RDL 37/2020 aborda de forma expréss, que quizás hubiera merecido alguna reflexión más asentada sobre el asunto, una ligera modificación del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, RDLeg 1/2007, al efectuar una nueva redacción del apartado 2 del art. 21 en relación con los teléfonos de atención al cliente de las compañías que ofrecen servicios básicos de interés general, así como la introducción de nuevos tipos de infracciones y sanciones, al incorporar al apartado i) del art. 49 como infracción no remover los efectos de una cláusula abusiva pese a haber recibido declaración judicial en tal sentido o haber producido una sanción en vía administrativa.
A) Los teléfonos de atención al cliente: a la espera de una Ley de Servicios de Atención al Cliente
En cuanto a las líneas de atención telefónica, la nueva redacción del apartado 2 del art. 21 RDLeg 1/2007, viene a incorporar la obligación de los servicios de atención al cliente de disponer de números telefónicos con coste de llamada “estándar” en fijo o móvil, lo que debemos entender que tengan coste como una llamada metropolitana, así como que en los casos de compañías que prestan “servicios básicos de interés general” los teléfonos de atención al consumidor deberán ser gratuitos, incluyendo entre esas empresas a las que prestan servicios de agua, gas, electricidad, postales, líneas aéreas, empresas de transporte colectivo de viajeros por carretera, sanitarios y servicios financieros y de seguros.
Por otro lado, la norma también incluye un nuevo apartado p) en el art. 49 del RDLeg 1/2007, al incorporar como supuesto de hecho merecedor de incurrir en infracción administrativa en materia de consumo, el incumplimiento de las obligaciones en materia de servicios de atención al cliente contenidos en el art. 21 y conexos del Texto Refundido.
La indefinición del marco de sanciones nos lleva a ser nuevamente escépticos con esta regulación puesto que ni siquiera el Ministerio de Consumo podría llegar a ser competente en esta materia, sino las comunidades autónomas, por lo que debemos esperar a ver el efecto práctico que la regulación tenga sobre los incumplimientos.
Continuamos esperando noticias sobre la Ley de Servicios de Atención al Cliente que fue introducida como Proyecto en las Cortes Generales en 2011 caducando la iniciativa con la disolución del Parlamento con ocasión de las elecciones generales que tuvieron lugar aquel año.
Nueve años después, ni el Gobierno ni el legislador han parecido encontrar un hueco temporal para presentar a discusión del Congreso y Senado una Ley de Servicios de Atención al Cliente que aborde con determinación las relaciones de estos con los usuarios de los servicios y el modo de acceder a los mismos, la mediación u otras medidas de resolución alternativa de litigios y los obstáculos que en términos generales se encuentran las personas consumidoras para presentar quejas, reclamaciones o sugerencias en tales servicios y la falta de independencia de los mismos para ofrecer soluciones satisfactorias para ambas partes de la relación negocial.
B) Infracciones y sanciones: una regulación incierta en materia de remoción de efectos de clausulado abusivo sin atisbar beneficio para los consumidores
El Gobierno ha vendido públicamente como un gran éxito la modificación del apartado i) del art. 49 del Texto Refundido de la Ley General de Consumidores, al incluir en materia de infracciones no sólo la introducción de cláusulas abusivas en los contratos, sino también que no remuevan sus efectos “una vez declarado judicialmente su carácter abusivo o sancionado tal hecho en vía administrativa”.
La redacción me genera dudas por la indefinición en la que queda el supuesto fáctico originario de la infracción, toda vez que la norma no aclara qué juez tiene que declarar su carácter abusivo para que pueda incoarse un expediente disciplinario por tal motivo. ¿Sería acaso un pronunciamiento declarativo y condenatorio recaído en un procedimiento de acción colectiva el detonante o bien basta con que se haya declarado tal abusividad en una demanda individual?
Amén de la incerteza de la redacción, que sin duda permitirá a los promotores de clausulado abusivo esquivar la supuesta infracción, la duda asalta igualmente en relación con la administración competente para adoptar las sanciones, puesto que tales facultades están transferidas a las comunidades autónomas en términos generales, pero para sectores específicos, como el financiero y de valores, no son estas sino el Banco de España y la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) quienes están facultados para actuar.
De modo y manera que la regulación queda empalidecida por la dificultad práctica de ponerla en pie, y sin duda debemos achacar a la ausencia de un estudio detenido y compartido con las organizaciones de consumidores más representativas este ejemplo de ambigüedad, vaguedad e imprecisión que permitirá salir airoso al adherente más pintado.
Además, la norma no incluye un capítulo propio de sanciones. Viendo el capítulo de sanciones que recoge el art. 50 del Texto Refundido, estimo que hubiera sido deseable abordar igualmente esta materia si es que se quiere de verdad actuar en el sentido expuesto y no dejar una regulación para la galería.
La Ley no contempla como graves las infracciones contenidas en el apartado 1 del artículo 49, de modo que perfectamente puede pasar esta regulación por una infracción meramente leve con sanciones perfectamente asumibles para una entidad financiera que se ha servido del clausulado abusivo para sostener sus balances, pero además, de qué pueden servir las sanciones cuando las cantidades que se recauden irán destinadas al Estado y no se prevé que sirvan para combatir el clausulado abusivo, ni se ve realmente que el Gobierno esté adoptando medidas verdaderamente efectivas en ese combate.
Permaneceremos atentos, es loable la intención, pero sin duda queda muy lejos de poder llegar a ser verdaderamente efectiva y útil para acabar con el clausulado abusivo, para lo que sin duda esperamos y merecemos una buena Ley de Acciones Colectivas que aborde la participación de los Poderes del Estado en el combate contra esta lacra, facilitando la agilidad de las mismas y facultando ampliamente a las organizaciones de consumidores más representativas y al Ministerio Fiscal para actuar en esta materia y despejar el camino judicial de dudas, retruécanos y requiebros de todo tipo que solo conducen a la melancolía.
